Từ quản lý đầu vào sang quản lý theo mục tiêu: bước ngoặt của quản lý ngân sách Việt Nam
Chuyển từ quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý gắn với mục tiêu, chỉ tiêu và kết quả đầu ra là cách thức mới trong quản lý ngân sách Việt Nam, trong đó ngân sách được phân bổ dựa trên mục tiêu và hiệu quả thực hiện, thay vì kiểm soát chi tiết từng khoản chi, từng chứng từ và từng dự án riêng lẻ.
Tín hiệu quan trọng nhất của đợt sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước lần này là Quốc hội không chỉ muốn chỉnh vài điều khoản kỹ thuật, mà muốn “đảo trục” tư duy quản lý ngân sách công. Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn nhấn mạnh định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất) để giải quyết căn bản điểm nghẽn thể chế và đồng bộ với Luật Đầu tư công. Ông nêu rõ phải chuyển từ phân bổ theo chứng từ đầu vào sang giao vốn theo KPI, với Trung ương kiểm soát chính sách, tiêu chuẩn và chỉ tiêu kết quả, còn bộ, ngành, địa phương chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả sử dụng nguồn lực. Đây là sự thay đổi “luật chơi”: từ xin–cho sang cam kết–chịu trách nhiệm.
Vì sao phải hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công ngay lúc này?
Việc hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công không phải là động tác kỹ thuật, mà là phản ứng trực tiếp trước yêu cầu tăng trưởng cao và mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Theo Bộ Tài chính, để thực hiện mục tiêu tăng trưởng hai con số, tỷ lệ vốn đầu tư phải được nâng từ mức khoảng 31-32% GDP hiện nay lên khoảng 40% GDP mỗi năm, đồng thời chỉ số ICOR cần được cải thiện từ khoảng 6,4 giai đoạn 2021-2025 xuống còn khoảng 4,5-4,8. Đây là câu chuyện không chỉ “bơm thêm tiền”, mà phải dùng tiền hiệu quả hơn.
Đại biểu Trần Hoàng Ngân ủng hộ mạnh mẽ việc hợp nhất hai luật, coi đây là bước đi tất yếu vì chi đầu tư công thực chất là chi đầu tư phát triển từ ngân sách; duy trì hai luật riêng dẫn tới quy trình trùng lặp, nhiều tầng nấc và kéo dài, làm giảm tính chủ động của địa phương. Giai đoạn 2026-2030, nguồn lực đầu tư công cần huy động tới 8,42 triệu tỷ đồng, trong đó ngân sách trung ương khoảng 3,8 triệu tỷ, phần còn lại là ngân sách địa phương, với tỷ trọng đầu tư công chiếm khoảng 20%-22% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Nếu không đơn giản hóa cơ chế, con số khổng lồ này dễ bị “chôn” trong thủ tục thay vì biến thành công trình và dịch vụ công.
Quản lý theo mục tiêu: thay đổi thực chất hay chỉ là đổi tên cơ chế?
Cốt lõi của quản lý theo mục tiêu là chuyển trọng tâm từ “chi cái gì, mua cái gì” sang “đạt được điều gì”, đồng thời thu hẹp khoảng cách cứng nhắc giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Chủ tịch Quốc hội đề nghị linh hoạt hóa ranh giới hai loại chi, cho phép dùng kinh phí thường xuyên cho các nhiệm vụ mang tính đầu tư quy mô nhỏ như sửa chữa, nâng cấp tài sản công, mua sắm trang thiết bị hoặc lập, thẩm định quy hoạch trên cơ sở bản chất và mục tiêu nhiệm vụ, thay vì chỉ dựa vào nguồn vốn.
Quan trọng hơn, Quốc hội cũng tự “lùi một bước” để đổi mới phương thức giám sát: không đi quá sâu vào danh mục và từng dự án cụ thể, mà để Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội trong tổ chức thực hiện các định hướng, mục tiêu và chính sách lớn. Cơ chế phân bổ vốn chương trình mục tiêu quốc gia và vốn bổ sung có mục tiêu được định hướng chuyển mạnh sang giao vốn trọn gói, Trung ương không phân chi tiết từng dự án nhỏ; Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định phân bổ chi tiết, điều hòa nguồn lực; Ủy ban nhân dân tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm. Nếu các ràng buộc quá cứng không bị bãi bỏ và khung chi tiêu trung hạn không gắn chặt với dự toán hằng năm, “quản lý theo mục tiêu” sẽ chỉ dừng ở khẩu hiệu.
Cơ chế tài chính mới cho TPHCM và Hà Nội: thêm quyền hay thêm trách nhiệm?
TPHCM và Hà Nội được đặt ở vị trí trung tâm trong cuộc cải cách quản lý ngân sách Việt Nam lần này. Chủ tịch Quốc hội gọi đây là hai đô thị đầu tàu, đóng góp rất lớn cho nền kinh tế nhưng đang chịu sức ép khổng lồ về hạ tầng, giao thông, chống ngập, xử lý chất thải và an sinh xã hội. Ông nhấn mạnh dù tỷ lệ phân chia ngân sách đã được cải thiện, cơ chế hiện tại vẫn tạo áp lực rất lớn khi hai thành phố phải gánh hệ thống hạ tầng, an sinh cho hàng triệu lao động và cư dân.
Trong quá trình hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước với Luật Đầu tư công, một chương riêng về tài chính ngân sách cho đô thị đặc thù được đề nghị thiết kế cho TPHCM và Hà Nội. Chủ tịch Quốc hội gợi mở hàng loạt cơ chế mạnh hơn: khai thác nguồn lực từ đất đai gắn với phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), mở rộng dư địa vay phù hợp năng lực tài chính, đa dạng hóa công cụ huy động vốn, tăng quyền chủ động ngân sách và khả năng tạo nguồn thu mới, đồng thời xây dựng cơ chế ngân sách thuận lợi hơn cho liên kết vùng. Một đề xuất đáng chú ý là ổn định dài hạn tỷ lệ điều tiết phần trăm ngân sách giữ lại của Hà Nội và TPHCM, ít nhất bằng hai thời kỳ ổn định ngân sách (10 năm), để hai thành phố chủ động cân đối nguồn lực và cam kết tài chính cho các dự án PPP quy mô lớn.
Từ luật trên giấy đến thay đổi thực chất trong quản lý ngân sách công
Điểm khó nhất không phải là viết lại Luật Ngân sách nhà nước, mà là biến luật thành thay đổi thực chất trong cách hệ thống công quyền nghĩ và hành động. Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh tinh thần chung: việc hoàn thiện quy định về ngân sách và đầu tư công lần này phải tạo ra những đổi mới, đột phá thực chất, tháo gỡ điểm nghẽn thể chế, khơi thông nguồn lực phát triển đất nước và tạo thêm dư địa cho các đô thị động lực như Hà Nội và TPHCM. Điều này đồng nghĩa nếu vẫn giữ cách lập kế hoạch trùng lặp, dàn trải, hoặc để mỗi bộ, ngành hướng dẫn thủ tục một kiểu, thì mọi nỗ lực hợp nhất luật cũng sẽ bị “bẻ gãy” ở khâu thực thi.
Một câu hỏi lớn là cơ chế chuyển tiếp sau khi Luật mới có hiệu lực sẽ được thiết kế ra sao. Các đại biểu cho rằng phải quy định rõ có tiếp tục hai kế hoạch đã được Quốc hội quyết định cho đến hết giai đoạn hay xây dựng một kế hoạch mới để thay thế, thống nhất hai kế hoạch hiện hành; đồng thời làm rõ trình tự, thủ tục, thẩm quyền sửa đổi trong trường hợp cần điều chỉnh kế hoạch sau khi hợp nhất. Để luật “đi vào cuộc sống”, còn cần rà soát đồng bộ các luật về đầu tư công, quản lý và sử dụng tài sản công, quản lý thuế, quản lý nợ công, tránh tình trạng một luật mở, một luật khóa. Nếu làm được, quản lý theo mục tiêu sẽ trở thành cơ chế chịu trách nhiệm rõ ràng chứ không chỉ là khẩu hiệu đẹp trên luật.
